PRINCIPAIS MENSAGENS
O estado precisa de uma estratégia para gestão de cheias, mais do que um conjunto de projetos de engenharia
Uma estratégia de gestão de cheias deve ser concebida sob o planejamento integrado de bacias hidrográficas
Uma estratégia de gestão de cheias deve avaliar e comunicar o risco, considerando mudanças no clima
Uma estratégia de gestão de cheias deve ter um portfolio de ações integradas
O Sistema Estadual de Recursos Hídricos precisa ser urgentemente fortalecido, para que o estado articule a implementação do portfolio
Introdução
Os danos e perdas causados pelas cheias de 2023 e 2024 mostram que o estado do Rio Grande do Sul ainda requer diversas ações para construir resiliência a eventos extremos. Já existem ações e iniciativas em curso, incluindo a criação de um Ministério da Reconstrução do Rio Grande do Sul pelo governo federal e um Programa de Reconstrução, Adaptação e Resiliência Climática do Estado do Rio Grande do Sul, sendo proposto pelo governo estadual (Plano Rio Grande, PL 133/2024).
Em relatório recente do IPCC, Castellanos et al, (2022) destacam que a região sul do Brasil está sujeita à alta frequência da ocorrência de eventos convectivos severos, ciclones extratropicais e tendência de aumento nas chuvas intensas. São previsões com elevado nível de confiança segundo o relatório, o que já vem sendo verificado em estações de medição na região, que registraram pelo menos três cheias extremas desde setembro de 2023.
Em outra análise sobre os impactos da mudança climática nos recursos hídricos das diferentes regiões do Brasil, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico apontou tendência de aumento de imprevisibilidade no clima para a região sul, com eventos concentrados de cheias e secas, destacando ainda a necessidade da adoção de medidas de preparação para variações que incluem desde excesso de água até a escassez da mesma (Brasil, 2024). Essas previsões, combinadas aos registros de cheias extremas nos últimos meses, não deixam dúvidas sobre a realidade do severo impacto das mudanças do clima sobre as pessoas e da necessidade urgente de reavaliação da forma como o estado está se preparando para enfrentar e se adaptar ao elevado risco climático.
O esforço de reconstrução deve ser célere e eficiente, fazendo o melhor uso de informação e soluções já encaminhadas, porém não pode perder a oportunidade de repensar a estratégia de proteção contra cheias do estado sob uma nova percepção do risco climático e um novo nível de integração de planejamento. No presente documento, procuramos mostrar que existem elementos importantes no contexto da estrutura de governança e planejamento que precisam ser melhorados, pois são esses elementos que irão garantir a longevidade das ações propostas e a sua eficácia a longo prazo. Entendemos que mesmo esforços de reconstrução de curto prazo precisam ter essa perspectiva.
Este documento tem o objetivo de reunir alguns pontos importantes para que ações de reconstrução sejam focadas no aumento da resiliência. Não é pretensão deste documento apontar um uma solução, ou soluções prontas, para o estado. Essas soluções serão identificadas e construídas pela sociedade.
Gestão Estratégica de Cheias via portfolio integrado de ações
Existem dois elementos relevantes para tornar as ações de reconstrução, adaptação e resiliência climática do Estado do Rio Grande do Sul efetivas: a definição de um portifólio integrado de ações envolvendo o estado, municípios e a união e a governança da água, necessária para criar a estrutura de articulação multinível necessária à implementação de forma efetiva contínua de um grande número de ações. Ambos os elementos devem fazer parte de uma abordagem de gestão estratégica de cheias.
A região afetada pela cheia de 2024, que alcançou mais de 450 dos 497 municípios do estado, apresenta grande diversidade de condições hidrológicas e geológicas, diferentes tipos de risco e demanda por ações de resposta. De modo análogo, municípios também apresentam diferentes condições socioeconômicas, níveis de exposição e vulnerabilidade. Não existem receitas prontas ou infalíveis para lidar com esse contexto de grande diversidade e incerteza, mas existe um processo de planejamento baseado no conceito de gestão de risco de cheia (Hall et al. 2003, Samuels et al. 2010).
A gestão estratégica de cheias envolve todo o processo de coleta de dados e informações, análise e avaliação de riscos, avaliação de opções, e tomada, implementação e revisão de decisões para reduzir, controlar, aceitar ou redistribuir riscos de cheias. Mais do que um plano, é um processo contínuo, capaz de ajustar e adaptar políticas e tomada de decisão para minimizar o risco, seja modificando a probabilidade de inundação e sua gravidade, ou ainda a vulnerabilidade e resiliência dos receptores ameaçados.
A Gestão Estratégica de Cheias é parte de uma abordagem mais ampla de planejamento integrado de bacias hidrográficas ou costeiras (Sayers et al, 2014) devendo se concentrar na redução dos riscos de inundação e na promoção de oportunidades ambientais, sociais e econômicas (tanto no presente quanto no longo prazo). Esta abordagem é diferente de um conjunto de projetos de engenharia ou padrões de segurança, reconhecendo ainda que os riscos nunca podem ser totalmente eliminados e que a sua redução muitas vezes ocorre às custas de outros objetivos sociais (trade-offs e custos de oportunidade[1]).
Um segundo elemento importante na abordagem estratégica é que a mesma busca implementar um portfolio de medidas e instrumentos para gerir o risco. Portfolios de ações devem ser diversificados, avaliando o potencial de infraestrutura de maior porte, o que inclui diques, muros de proteção e reservatórios de maior porte de acumulação de cheias, onde possível. A Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), Lei nº 12.334/2010 pode contribuir com instrumentos para dar maior controle social e visibilidade (classificação por categorias de risco, planos de segurança e relatório de segurança, dentre outros) especialmente incluindo os empreendedores como provedores de alguns tipos de alerta.
Essas soluções devem ser combinadas com conceitos mais recentes como Green Building Infrastructure (GBI), soluções baseadas na natureza (NbS) e instrumentos de mercado (Filatova, 2014) para a sinalização do valor econômico de serviços ecossistêmicos associados à proteção contra cheias. Exemplos incluem impostos preferenciais, subsídios não perversos, seguro contra inundações, permissões comercializáveis e direitos de desenvolvimento transferíveis. O Estatuto das cidades (Lei No 10.257/01) dispõe de vários instrumentos que podem contribuir com a lógica de instrumentos econômicos, como a outorga onerosa do direito de construir (OODC) e a transferência do direito de construir.
Já os mecanismos de Pagamento por Serviços ambientais (PSA) regulamentados pela Lei No. 14.119/21, podem ser implementados para reconhecer as iniciativas individuais ou coletivas que favoreçam a manutenção, a recuperação ou a melhoria dos serviços ecossistêmicos, que incluem a moderação de eventos climáticos extremos e a minimização de enchentes, além do controle dos processos críticos de erosão e de deslizamento de encostas. A Tabela 1 apresenta alguns outros exemplos gerais de ações em um portfolio, de caráter preparatório, de resposta e de recuperação. A identificação das ações viáveis e efetivas no contexto do Rio Grande do Sul, considerando as diferentes características de cada trecho de rio e sub-bacia, deve ser objeto de análises específicas baseadas em dados regionais e locais (diferentes escalas) e não necessariamente inclui todos os exemplos da Tabela 1, podendo ainda trazer outros exemplos.
Uma estratégia baseada em portfolios vai incluir ações disparadas em diferentes momentos e construir a estrutura de articulação necessária para que instrumentos de planejamento em nível municipal, de estado e união possam ser integrados. Essa articulação é tão importante quando as próprias ações, por quatro motivos:
· A escolha do portifólio irá envolver trade-offs (sacrifícios de opções de uso do solo e desenvolvimento), além do compartilhamento de custos e benefícios entre usuários em municípios diferentes, com custos de oportunidade diferentes. Em alguns casos é possível a ocorrência de conflitos entre usuários de montante e jusante que precisam ser resolvidos. Esse contexto trará a necessidade de negociação e pactuação envolvendo diferentes usuários, tendo em vista o bem comum.
· Algumas ações dependem da operação integrada de infraestrutura, além da necessidade de busca de ganhos de escala e sustentabilidade financeira;
· Ações requerem diferentes fontes de financiamento e de dados. Existem recursos no âmbito dos governos de estados, municípios e união, além de outras fontes, cuja aplicação precisa ser coerente para evitar lacunas e sobreposições. A operação de modelos de previsão hidrológica se beneficia de dados coletados por diferentes instituições, e esses dados precisam estar disponíveis também sem lacunas.
· As responsabilidades dos diferentes entes envolvidos, seja a administração pública nas diferentes esferas, empresas privadas, sociedade organizada e público em geral precisa ser claramente definida e acompanhada. A cada ente integrante do processo cabe uma decisão diferente sobre a gestão do risco.
A questão financeira para proteção contra cheias no Brasil tem várias semelhanças com outros lugares no mundo. Lund (2012) relata que a California enfrenta desafios com a sustentabilidade financeira, uma vez que recursos federais e estaduais tendem a estar mais prontamente disponíveis logo após uma cheia para esforços de reconstrução, enquanto ações de operação, manutenção e planejamento tendem a ser negligenciadas por décadas. O autor também destaca que a disponibilidade de recursos estaduais e federais esbarra em problemas orçamentários. Sem sustentabilidade financeira para a proteção contra cheias, a gestão do uso do solo tende a ser conduzida por interesses privados e potencial de ganhos com a ocupação de planícies de inundação, o que invariavelmente contribui para o aumento no risco das inundações (LUND, 2012).
Esses exemplos mostram que dar sustentabilidade financeira para o processo de gestão estratégica de cheias é essencial. Esse trabalho deve começar pela atualização do levantamento de custos e benefícios proporcionados pela proteção contra cheias (que inclui a infraestrutura de proteção) e disseminação desses benefícios à população de forma regular. O próximo passo é elaborar e implementar modelos de gerenciamento de infraestrutura e mecanismos de financiamento, e exemplo de modelos tarifários (Tasca et al, 2017), com vistas a dar sustentabilidade e autonomia financeira aos sistemas de proteção.
Embora a resistência da população a novos modelos de tarifas e cobrança seja um fator de preocupação para a administração pública, é preciso comunicar de forma mais clara que a população já paga um custo muito mais alto, na forma de danos e prejuízos, quando os sistemas falham. Apesar disso, serviços de drenagem urbana e proteção contra cheias sofrem de lacunas de financiamento ao nível dos municípios brasileiros (Kawagima et al, 2020) na medida em que projetos de drenagem concorrem com outros serviços de interesse local de forma acessória, apenas conseguindo financiamento conforme recursos remanescentes do orçamento público (Mendes et al., 2022). Essa situação mascara o verdadeiro custo dos sistemas, sendo que cada R$ não gasto com o monitoramento, previsão e alertas hidrológicas, operação e manutenção adequada implica em vários R$ gastos posteriormente para reconstruir casas e patrimônio perdido.
A Figura 1 ilustra os elementos básicos para a Gestão Estratégica de Cheias.
A Governança das Águas e a articulação para as ações
O poder público tem a responsabilidade de definir as políticas públicas para sinalizar à população as melhores decisões e fazer cumprir ações tendo o bem comum como objetivo maior. No contexto atual, um dos maiores desafios para construir a estrutura de articulação para o portfolio de ações da gestão de cheias é coordenar a implementação dos instrumentos de gestão já disponíveis, que dependem do fortalecimento da governança da água.
O próprio Marco de SENDAI para redução de riscos de desastres traz como prioridade o fortalecimento da governança do risco de desastres, porém é importante pensar e agir de forma ainda mais abrangente, melhorando a governança da água como um todo.
A governança da água envolve a capacidade do governo de articular a gestão de recursos hídricos com as diversas áreas que impactam as águas, integrando diferentes setores, níveis da administração pública, envolvimento e participação da sociedade e controle social (Bezerra e Silva et al, 2019), apoiada nos pilares da eficácia, eficiência, confiança e comprometimento (OCDE, 2015).
Ambas a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH, Lei Federal No 9.433/97) e a Política Estadual de Recursos Hídricos (Lei Estadual no 10.350/94) têm como objetivos proteger a população contra o efeito de eventos críticos como cheias. Para atingir esses objetivos, ambas as políticas dispõem de diretrizes e instrumentos de gestão. A implementação desses instrumentos deve ser integrada aos demais da Lei No 10.257/01 (Estatuto das Cidades), Lei No 6938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) e a Lei No 14026/20 (Marco Legal do Saneamento).
Como exemplo, a lei 10.350/95 (Política Estadual de Recursos Hídricos do RS) traz como diretriz o incentivo financeiro aos municípios afetados por áreas de proteção ambiental de especial interesse para os recursos hídricos. Isso permite que áreas de várzea, além de outras áreas presentes nas planícies de inundação, sejam avaliadas quanto ao seu potencial de amortecimento de cheias, e pensados mecanismos de compensação. Recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos do estado, além de outros, podem ser empregados para viabilizar tais mecanismos.
Planos integrados de gestão de risco de inundações
Segundo Sayers et al (2014), enquanto que o desenvolvimento de qualquer estratégia é específico ao local, a estrutura de análise, ou o modelo, deve ser adaptável a todas as situações. No contexto do Brasil, caberia ao estado a proposta e concepção do modelo de Gestão Estratégica de Cheias e portfolio geral de ações, buscando diretrizes e diagnóstico no Plano Estadual de Recursos Hídricos.
Uma vez definido o modelo de gestão, cabe aos municípios engajar, propor, pactuar e implementar ações e instrumentos mais específicos (na forma de um portifólio específico de ações) no escopo das decisões que lhes cabem (planejamento do uso do solo, licenciamento, concessão de serviços de saneamento, dentre outros), concebendo um plano integrado de gestão de risco de inundações[2]. Por sua vez, o plano integrado de gestão de risco de inundações dará subsídios para os Planos diretores de Drenagem Urbana (PDDU), contribuindo para que soluções ainda mais específicas, incluindo técnicas compensatórias de drenagem (Charlesworth et al , 2016; Batista et al, 2015), possam ser implementadas para reduzir impactos internos na área urbana e também de jusante[3].
A articulação entre municípios deve ser dar no contexto das bacias hidrográficas, se aproveitando da figura dos Comitês de Bacia como parlamento para pactuar soluções de interesse comum e do Plano de Bacias como instrumento norteador e definidor de diretrizes gerais para o plano integrado de gestão de risco de inundações. O Plano de Bacias tem ainda a importante função de dar a cada município um melhor entendimento sobre os riscos e oportunidades presentes na bacia.
Ao mesmo tempo, deve haver uma articulação com o estado, na figura do órgão gestor estadual, para que o plano integrado de gestão de risco de inundações siga o modelo de Gestão Estratégica de Cheias preconizado. Isso é necessário para evitar que ações de proteção contra cheia entrem em conflito com outros objetivos importantes na bacia, produzam riscos para outros municípios e também para aproveitar sinergias entre ações (por exemplo, a presença de várzeas e áreas úmidas contribui não apenas para o amortecimento de cheias como também para a melhoria na qualidade da água.
Em vários exemplos no Brasil, planos integrados de gestão de risco de inundações (ou equivalentes) foram elaborados (ou contratados) por Agências de Água, entes previstos legalmente que também tem a responsabilidade de elaboração dos planos de bacia. Na ausência das agências de água, que é o caso do Rio Grande do Sul, o plano integrado de gestão de risco de inundações poderia ser contratado por um consórcio criado pelos municípios cujo território faça parte da bacia, desde que haja a articulação necessária com o comitê para tomar diretrizes do Plano de Bacia.
Os municípios
É atribuição dos municípios elaborar, aprovar e fiscalizar instrumentos relacionados com o ordenamento territorial. Exemplos incluem planos diretores, zoneamento, parcelamento do solo com a delimitação de zonas industriais, urbanas e de preservação ambiental, além do desenvolvimento de programas habitacionais e planos para sistemas de transporte urbanos. Praticamente todas essas atividades trazem algum nível de reflexo para os recursos hídricos e riscos associados, seja localmente como alagamentos em bacias urbanas, ou em maior escala, quando os efeitos do uso do solo e planícies de inundação em vários municípios são combinados.
Apesar disso, municípios não dispõe de competência legal para gerenciar diretamente os recursos hídricos presentes em seus territórios, excetuando casos específicos de delegação de atribuições voa convênios de cooperação com estados ou união (Carneiro et al, 2008). Esse contexto legal mostra que os municípios devem participar no processo de gestão da água para a proteção contra eventos críticos utilizando o espaço dos comitês de bacia, em observância ao Art. 13 inciso II da Política Estadual de Recursos Hídricos, Lei No 10.350/94.
O Estatuto das Cidades coloca o Poder Público municipal como o principal executor da política de desenvolvimento nacional, responsável por construir cidades sustentáveis e assegurar aos cidadãos segurança e acesso aos serviços públicos. O Estatuto traz um grande número de instrumentos que são úteis para políticas urbanas que ajudem a construir resiliência a eventos extremos (tanto de cheia quanto de secas). Ao participar ativamente dos comitês de bacia e da elaboração dos planos de bacia, municípios podem contribuir na validação dos diagnósticos, proposição de ações, compartilhamento de dados, informações e apresentação de demandas, especialmente no que diz respeito às expectativas de uso de planícies de inundação e uso da água.
A participação na elaboração do plano de bacias é também uma oportunidade para que cada município entenda melhor os riscos e vulnerabilidades impostas ao mesmo pelas características da bacia, e possa elaborar o seu planejamento urbano integrado ao processo de Gestão Estratégica de Cheias, incluindo também proteção de mananciais. O engajamento dos municípios é também essencial para a identificação de ações e projetos integrados, o que pode trazer economicidade e compartilhamento dos riscos com outros municípios a montante ou a jusante. A seguir são apresentados alguns exemplos de instrumentos de planejamento no contexto do município.
Plano Diretor (PD). Trata-se do principal instrumento de planejamento das cidades, que determina as estratégias de crescimento e os regramentos urbanísticos das cidades para assegurar o seu funcionamento conforme as características locais. Entretanto, municípios apresentam notórias dificuldades e limitações para elaborar e implementar instrumentos dessa natureza. Como consequência, Planos Diretores acabam perdendo a sua função mais importante, a estratégica, necessária para estabelecer os mecanismos para mitigar alguns dos riscos.
Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). A OODC tem duas funções importantes no planejamento das cidades. Uma é como instrumento de gestão do território, outra como um instrumento de financiamento. Esse instrumento atua no coeficiente de aproveitamento (CA), que é a relação entre a área do terreno e a área construída. A OODC faculta ao empreendedor pagar ao município para receber a autorização de construir no terreno uma área superior ao coeficiente de aproveitamento básico, porém dentro do limite estabelecido (CA máximo). No contexto de proteção contra cheias, A OODC permite que o município cobre pelo uso adicional do solo urbano, por exemplo em áreas onde forem necessárias medidas e infraestrutura adicional de proteção, e use os recursos para ajudar a financiar essas medidas. Sob uma outra visão, construções e empreendimentos que adotarem GBI (Green-Blue infrastructure) ou soluções baseadas na natureza (SbN) em seus projetos, que contribuam para armazenar água ou amortecer o escoamento poderão receber desconto no pagamento da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). O Plano diretor de 2019 em Belo horizonte é um exemplo relatado em Drummond et al, (2023).
Outros exemplos de instrumentos podem ser encontrados em Carneiro (2008), detalhados a seguir no contexto de cheias e inundações.
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: Obrigatoriedade de parcelar, edificar ou utilizar o solo urbano, estimulando o adensamento de áreas onde já existe infraestrutura de modo a reduzir a pressão sobre outras áreas críticas ambientalmente, a exemplo de áreas com riscos de inundações.
Imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo: Busca incentivar, com emprego de estímulo econômico, a utilização do solo urbano, a fim de evitar a não utilização ou a subutilização da propriedade. O efeito é um aumento progressivo do IPTU no tempo. Como resultado contribui para reduzir a pressão outras áreas críticas ambientalmente, a exemplo de áreas com riscos de inundações.
Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública: Prevê que propriedades que não cumpriram a utilização compulsória após decorridos cinco anos de aplicação do IPTU progressivo sejam desapropriadas. Assim como o importo predial progressivo, este instrumento contribui para que o espaço urbano cumpra a sua função social, o que evita a subutilização de terras. Uma vez desapropriadas, as propriedades podem receber famílias moradoras de áreas de risco realocadas, ou ainda ser utilizadas como áreas empregadas na minimização de riscos de inundações, seja mediante a instalação de parques urbanos inundáveis, reservatórios de detenção ou ainda áreas que aumentem a infiltração das águas.
Direito de preempção: O poder público municipal tem preferência na compra de imóveis urbanos, permitindo a compra de áreas para realocar famílias em zonas de risco ou para minimizar os riscos de inundações. Isso pode ser feito através da instalação de estruturas de controle, como bacias de detenção e retenção e dispositivos de infiltração. A combinação dessas estruturas com a criação de áreas verdes e espaços públicos para atividades de lazer permite ampliar o impacto positivo e é altamente desejável, assegurando múltiplos usos.
Transferência do direito de construir: No caso de propriedades sujeitas a restrições ao uso do solo, a transferência do direito de construir faculta ao proprietário do imóvel a transferência do direito de construir para outro local. Tal possibilidade evita a desvalorização de imóveis em áreas de interesse para a preservação. No contexto da proteção contra cheias, esse instrumento permite a um proprietário de áreas relevantes para o controle de inundações (várzeas, áreas úmidas e faixas marginais), a transferência do direito de construir sobre essas áreas para outro local, mitigando possíveis perdas econômicas decorrentes da restrição de uso.
Operações urbanas consorciadas: Envolve um conjunto de intervenções e medidas, coordenadas pelo município, buscando preservar, recuperar ou transformar áreas urbanas mediante a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados. Este instrumento possibilita ao poder público traçar estratégias de controle de inundações, tonando possíveis fontes de recursos que podem ser aplicadas na mesma área em que foi negociada a operação.
Estudo de impacto de vizinhança: Tem como objetivo a avaliação dos efeitos positivos e negativos decorrentes da implantação de novos atividades ou empreendimentos na qualidade de vida da população residente na área e em suas proximidades. No contexto das inundações, esse instrumento permite que contrapartidas para mitigação dos impactos sobre o ciclo hidrológico sejam estipuladas pelo poder público (incluindo a exigência de medidas compensatórias dos efeitos negativos da impermeabilização de superfícies e ocupação de várzeas e áreas úmidas.
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS): Tem como objetivo reduzir as pressões urbanas sobre áreas de risco, mediante a criação de zonas especiais de interesse social. Essas são áreas bastante visadas para invasão e ocupação irregular. A aplicação do instrumento dá mais possibilidades para políticas de habitação voltadas para inclusão urbana da população de baixa renda. O instrumento pode estabelecer padrões de construção para a adaptação às inundações (onde possível), além de medidas compensatórias para o controle de inundações. O resultado é uma ocupação que pode tanto contribuir para reduzir a exposição dos moradores aos perigos da inundação, quanto reduzir possíveis impactos do adensamento no ciclo hidrológico. Finalmente, é um instrumento que legaliza famílias alocadas em áreas irregulares e de risco (onde for possível a convivência com o risco[4]), possibilitando um maior controle do uso do solo pelo município.
A bacia Hidrográfica
A dinâmica econômica e social ocorre nas cidades, mas a dinâmica da água ocorre na bacia hidrográfica. Planos Diretores de Drenagem Urbana (PDDU) e planos integrados de gestão de risco de inundações precisam ser pensados no contexto das bacias maiores (não apenas bacias urbanas) para evitarmos que áreas fiquem desprotegidas e aproveitarmos oportunidades de sinergias, economicidade em projetos integrados, compartilhamento de custos e operação mais eficiente. Exemplos incluem desde obras de maior porte (reservatórios e diques) quanto políticas de conservação de solo e água que aumentem a infiltração ou contribuam para o amortecimento de cheias via preservação de várzeas e outras áreas em planícies de inundação. A seguir são apresentados alguns exemplos de instrumentos de planejamento no contexto da bacia hidrográfica.
Planos de Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas (Planos de bacia)
A resolução CNRH No. 145/2012 determina que os Planos de Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas devem considerar os demais planos, programas, projetos e estudos existentes relacionados à gestão ambiental, aos setores usuários, ao desenvolvimento regional e uso do solo. Essa mesma resolução especifica ainda que o diagnóstico da situação atual da bacia hidrográfica deve incluir a caracterização da infraestrutura hídrica (o que inclui infraestrutura de proteção contra cheia), enquanto que a etapa de prognóstico deverá propor cenários futuros, compatíveis com o horizonte de planejamento, abrangendo as necessidades e alternativas de prevenção, ou mitigação das situações críticas identificadas. Finalmente, Plano de bacia deverá conter um Plano de Ações visando a mitigar, minimizar e se antecipar aos problemas relacionados aos recursos hídricos superficiais e subterrâneos, de forma a promover os usos múltiplos e a gestão integrada. A presença do risco de cheia e inundação em uma bacia se enquadra nesses aspectos.
A resolução CNRH No. 145/2012 dá ao Plano de Bacia a responsabilidade de realizar prognósticos futuros, com base em cenários de mudança no clima e tendências de desenvolvimento, para a definição de programas e estratégias gerais, na escala da bacia, para redução do risco de cheia, sem adentrar soluções específicas (estas seriam objeto do plano integrado de gestão de risco de inundações). O Plano de Bacia pode também ser usado para o diagnóstico geral das bacias quanto à vulnerabilidade às cheias a partir da análise de manchas de inundação e períodos de retorno.
Plano Diretor de Macrodrenagem da Bacia Hidrográfica do Rio Capivari
Localizado no estado de São Paulo, foi elaborado com o objetivo de reduzir ocorrências de inundações envolvendo 15 municípios. Esse tipo de plano traz soluções integradas de infraestrutura e ações não estruturais, além de dados que poderão auxiliar os municípios em seu planejamento urbano.
Plano de Gerenciamento de Risco (PGR) Na bacia do Paraíba do Sul.
Contratado pela secretaria executiva do Comitê de Bacias (Associação Pró-Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul - AGEVAP), este plano estruturou informação sobre áreas que podem ser atingidas por diferentes eventos críticos, incluindo probabilidades de ocorrência e classes de intensidade associadas a impactos e elementos atingidos. São incluídas áreas inundáveis conforme probabilidades de ocorrência de cheias, indicação de trechos dos cursos de água com elementos em exposição (usuários) sensíveis a eventos de contaminações devidas a acidentes, empreendimentos expostos a manchas de inundação que possuam material que possa ser carreado em evento crítico e impactar áreas de jusante; identificação de trechos dos cursos de água que podem ser afetados por desastres relacionados a transporte de produtos perigosos; áreas que podem ser afetadas por rompimento de barragens, obtidas a partir dos Planos de Segurança de Barragens (PSB) e respectivos Planos de Ação Emergencial (PAE), mapas com indicação dos pontos de captação para abastecimento público.
Cobrança pelo uso da água
A cobrança é um instrumento econômico que busca induzir a internalização de impactos na bacia. A Lei 9.433/97 e a resolução CNRH No 48 de 2005 definem que a cobrança tem como objetivos estimular o uso racional, promover a preservação e recuperação dos corpos d'água, fomentar a gestão integrada e obter recursos para a administração dos recursos hídricos. Adicionalmente, Marques et al (2024), com a proposta do modelo FAISCA, destacam o potencial da cobrança em contribuir para dar sustentabilidade financeira à gestão da água e viabilizar tanto alguns investimentos na bacia, incluindo o custeio do trabalho técnico-executivo de apoio aos comitês, especialmente quando integrado à elaboração dos planos de bacia.
No Rio Grande do Sul, a percepção da Secretaria de Meio Ambiente aponta a variabilidade dos ingressos financeiros do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FRH/RS), além da natureza extraordinária e limitada de outras fontes de recursos para a gestão (SEMA, 2021). Segundo o órgão, persiste a vulnerabilidade da sustentabilidade financeira do SERH, trazendo a necessidade de se ampliar alternativas e viabilizar outros instrumentos econômicos.
Esse contexto mostra ao mesmo tempo um quadro de fragilidade quanto à sustentabilidade financeira para a gestão de recursos hídricos, que afeta todas as bacias hidrográficas no estado do RS e reflete em sua capacidade de se preparar para as cheias, quanto o potencial da ferramenta cobrança pelo uso da água em contribuir para reduzir essa fragilidade. A longo prazo, a cobrança contribui como alavancador da capacidade gerencial sobre a água, tornando planos de bacia mais exequíveis, aperfeiçoando sistemas de dados e informação, estudos, e sobretudo capacidade técnica para análise e estudo de soluções e diretrizes para planos de gestão de risco de inundações. Quanto melhor essa capacidade, melhores condições o estado terá em produzir soluções estruturantes para o problema das cheias e em articular a implementação dessas soluções de forma duradoura.
Sistema de informações
O sistema de informações sobre recursos hídricos deve organizar um repositório de dados e mapas para a bacia (localização de usuários, topografia em alta resolução, hidrografia, infraestrutura, áreas de risco, dentre outros) para o estabelecimento de uma base de dados comum para o planejamento.
Finalmente, para que as diretrizes e instrumentos sejam implementados e monitorados, é essencial que o Sistema Estadual de Recursos hídricos seja fortalecido, o que inclui melhorias no quadro técnico de pessoal, sistema de monitoramento, alerta e informações, além da capacidade institucional do órgão gestor estadual para articulação com municípios e governo federal, além da criação e fortalecimento dos demais integrantes do SERH, como comitês de bacia e agências.
O direcionamento de recursos federais para a reconstrução do estado após de cheia de 2024 deve considerar, como contrapartida estadual, o fortalecimento do SERH. Caso contrário, corremos o risco de não ter o elemento essencial para a articulação do portifólio de ações ao longo prazo (a governança das águas), e o resultado mais provável é a implementação de um grande número de ações de forma fragmentada sem a construção da resiliência que dará ao estado a tão necessária segurança hídrica contra eventos críticos.
Lacunas urgentes
O modelo de gestão de recursos hídricos implementado no Brasil a partir da Lei 9.433/97 criou os Comitês de Bacia como órgão de estado com diversas atribuições extremamente importantes, dentre as quais a aprovação dos Planos de Bacia, o acompanhamento da sua implementação, a aprovação dos programas anuais e plurianuais de investimentos em serviços e obras de interesse da bacia hidrográfica (conforme o Plano da respectiva bacia hidrográfica), a compatibilização dos interesses dos diferentes usuários da água, dentre outros. Entretanto, para o desempenho dessas funções, os comitês necessitam de apoio técnico-executivo a ser prestado pelas Agência de Água (a lei gaúcha é mais específica e as define como Agências de Região Hidrográfica).
Cabe às Agências assessorar tecnicamente os Comitês de Bacia Hidrográfica na elaboração de proposições relativas ao Plano Estadual de Recursos Hídricos, ao preparo dos Planos de Bacia Hidrográfica, bem como na tomada de decisões políticas que demandem estudos específicos, além de subsidiar os Comitês com estudos técnicos, econômicos e financeiros necessários ao exercício das suas atribuições (dentre outras atribuições)
Infelizmente, o estado do Rio Grande do Sul ainda não dispõe de agências para cumprir essas funções, o que tem limitado severamente a sua atuação. A importância do trabalho das agências não pode ser subestimada. Em estados brasileiros onde existem organismos que cumprem a função de agência, há uma maior disponibilidade de informação técnica sobre os problemas e soluções específicos da bacia e também em melhor capacidade operacional do comitê para discutir, pactuar e tomar decisão sobre as melhores soluções (Pavão et al, 2013; Costa et al, 2018.). Além disso, o apoio técnico-executivo traz maior capacidade de executar as ações, o que envolve trabalho técnico desde o preparo de termos de referencia, contratação de serviços, acompanhamento de entregas e prestação de contas com uso de dinheiro público. A melhoria no apoio técnico-executivo aos comitês é essencial para que os recursos financeiros disponíveis não apenas sejam aplicados com celeridade e eficiência, mas sobretudo que alavanquem a capacidade de planejamento para fazer o melhor uso possível do dinheiro (ex: escolha de bons projetos). No contexto da integração e implementação de ações para proteção contra cheias em múltiplos municípios, a atuação das agências é essencial.
Referências
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[1] Custo de oportunidade é o valor da alternativa que renunciamos, quando escolhemos uma determinada opção.
[2] Existem exemplos como o plano diretor de macrodrenagem da bacia do Rio Capivari e o Plano de Gerenciamento de Risco elaborado no caso do Paraíba do Sul.
[3] No contexto de grandes rios e cheias de grandes proporções, como é o caso da cheia de 2024 no RS, o efeito dessas técnicas a jusante é desprezível, entretanto ainda existem potenciais benefícios para o sistema de drenagem urbana e redução em risco de alagamento, que é ainda mais crítico quando as condições de escoamento da cidade para o rio estão comprometidas devido à cheia (controle de jusante).
[4] Normalmente inclui áreas cuja inundação tem menor velocidade, menor poder destrutivo e maior tempo de reação e resposta para evacuação. Áreas de risco geológico, deslizamentos, movimentos de massa, enxurradas e escoamentos de alta velocidade não se aplicam.
Associate Professor at IPH-UFRGS
Prof. Dr. Guilherme Fernandes Marques, IPH/UFRGS
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